Las políticas públicas
de empleo
en el nuevo panorama económico

por Eva María Blázquez Agudo,
Doctora en Derecho. Profesora de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social de la Universidad Carlos III de Madrid

En tiempos de crisis económica y, sobre todo, de pérdida de empleo, diversas son las medidas que se pueden proponer para atajar los problemas que se presentan. Lo difícil es valorar de antemano si las elegidas van a cumplir con los fines para los que fueron creadas. Lo que si parece claro es que todas ellas deben integrarse en el ámbito de la llamada flexiseguridad, principio recogido, entre otros documentos, en el Libro verde de la Comisión Europea de 22 de noviembre de 2006: “Modernizar el Derecho Laboral para afrontar los retos del siglo XXI”.

La idea de la flexiseguridad contiene dos vertientes. Por un lado, se busca ordenar el mercado laboral con el objeto de hacerlo más dúctil, lo que, en principio, parece que se consigue a través de la regulación de retribuciones variables y contratos más sencillos . Por el otro, estas medidas deberán acompañarse por políticas eficaces de empleo y de protección al desempleado con la finalidad de amparar al trabajador.

Teniendo en cuenta estas orientaciones, se va a proceder al examen de las principales políticas de empleo aplicables en la actualidad. No se pretende aquí examinar todas las cuestiones relativas a este tema, sino establecer las líneas fundamentales de actuación en este ámbito, y apuntar someramente algunas de las actuaciones llevadas a cabo en el contexto de la crisis económica y laboral. En especial, se van a mencionar ciertas medidas, que se entienden de interés, recogidas por el RD-Ley 2/2009, de 6 de marzo, de medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas y en otras normas anteriores con la misma vocación.

Para determinar su contexto, hay que partir de la noción establecida en el artículo 1 de la Ley 56/2003, 16 diciembre, de Empleo: se entiende por políticas públicas de empleo el conjunto de decisiones adoptadas por el Estado y las Comunidades Autónomas, establecidas de acuerdo con las directrices europeas, cuya finalidad principal es el desarrollo de medidas tendentes a la consecución del pleno empleo, la promoción de su calidad, la reducción de las situaciones de desempleo y, en su caso, a la protección de estas últimas. Por lo tanto, como se puede observar, hay dos tipos de acciones; unas que buscan la promoción del empleo (las activas) y otras, que cuando fallan las primeras, persiguen la protección de los desempleados (las pasivas). Y desde esta división, se pasa a analizar las medidas que se entienden más destacables.

1. Políticas activas de empleo

De acuerdo con el artículo 23 de la Ley de Empleo, se limita el ámbito de las políticas activas al conjunto de programas y medidas sobre orientación, empleo y formación. Dentro de ellas se pueden distinguir las políticas de información y orientación hacia la búsqueda activa de empleo; las políticas de fomento (promoción del empleo estable y de calidad; apoyo al autoempleo, a la economía social y al desarrollo de las PYMES; fomento de la movilidad geográfica, impulso a las actividades generadoras de empleo; y promoción de la inserción laboral de colectivos en situación o riesgo de exclusión social); y, por último, están las políticas de formación profesional. En la actualidad se ha intentado promover, como bien se conoce, algunos de estos objetivos a través del Plan Español para el Estimulo de la economía y el empleo, el conocido como “Plan E”, que trata de introducir medidas directas de impulso a la creación de empleo.

A continuación se analizan algunas de las medidas dentro de las políticas activas de empleo distinguiendo entre las dirigidas a los empresarios y a las orientadas a los trabajadores. Entre las primeras, hay que distinguir entre las que tienen como objetivo el fomento del empleo y las que buscan su mantenimiento. No hay que perder de vista que, como ya se ha señalado, aquí sólo se recogen las que se entienden como más importantes (las acciones formativas) o las más novedosas.

1.1. Medidas destinadas a los empresarios para el fomento del empleo

A las bonificaciones empresariales concedidas para fomentar la contratación laboral, que se introdujeron a partir del 1 de julio de 2006, ahora se han añadido otras con objetivos similares para tratar de paliar los efectos de la crisis en el mercado laboral.

En este epígrafe se van a examinar en concreto las bonificaciones de las cuotas empresariales de la Seguridad Social, que se han regulado más recientemente. En concreto, la más general otorgada por la contratación de trabajadores desempleados, las concedidas por los trabajadores con cargas familiares y, último, las reconocidas en caso de contratación temporal. Todas ellas son medidas de carácter temporal.

a) Bonificaciones para la contratación indefinida de beneficiarios de desempleo

Se trata de una nueva bonificación que se ha regulado con plazo límite de solicitud: en principio, el 31 de diciembre de 2009. La originalidad de esta medida consiste en que el coste recae directamente sobre el trabajador, por lo que para su utilización es preciso siempre que conste su autorización en el contrato firmado. Su duración máxima es de 3 años y su cuantía se determina al principio del contrato.

Se bonifica el 100% de la cuota empresarial por contingencias comunes , hasta un importe equivalente a la cuantía bruta de la prestación de desempleo (con una duración mínima de 3 meses), subsidio, o renta activa de inserción que tuviese pendiente de percibir el trabajador en la fecha inicio de relación laboral. No obstante, se determinan ciertas especialidades para los empleados a tiempo parcial (la cuantía de la bonificación se reduce en proporción a la jornada pactada) y para los fijos discontinuos (sólo es aplicable a los periodos de ocupación efectiva).

La única obligación del empresario es mantener el puesto de trabajo al menos un año. Obviamente este deber empresarial correlativo es lógico de acuerdo con la normativa aplicable. Hay que tener en cuenta que en general un trabajador, quien inicia un nuevo trabajo en estas circunstancias, suspende su prestación de desempleo durante 12 meses. De forma que si pierde su nuevo empleo durante ese período, podrá volver a percibir el beneficio. Sin embargo, en este caso, como la cuantía se utiliza en el abono de la bonificación, si no fuese coercitivo el mantenimiento del nuevo contrato durante el lapso de tiempo indicado, el trabajador correría el peligro de quedarse sin ninguna protección si no se le mantiene su puesto el tiempo suficiente como para volver a generar una nueva prestación (360 días).

b) Bonificaciones de los trabajadores con cargas familiares

El RD 1975/2008, 28 noviembre, sobre las medidas urgentes a adoptar en materia económica, fiscal, de empleo y acceso a la vivienda introduce una bonificación dirigida a la contratación de trabajadores desempleados con responsabilidades familiares. También nace con vocación temporal, ya que sólo se podrá aprovechar hasta el 31 de diciembre de 2010. En este supuesto su singularidad consiste en introducir en esta materia un nuevo colectivo de sujetos sensibles, junto a las mujeres, los discapacitados, los jóvenes y los maduros, ahora se incluye a los sujetos con cargas familiares.

Respecto a sus requisitos, en primer lugar, hay que poner de manifiesto que obviamente la bonificación sólo se aplicará cuando el contrato realizado sea indefinido. Uno de los problemas fundamentales de esta medida es que no define los límites de las responsabilidades familiares, aunque habrá que interpretar que habrá que emplear el concepto usado en la protección por desempleo, esto es, hijos menores de 26 años a cargo de sus progenitores. La bonificación concreta es de 1500€ año (125 € /mes) durante 2 años en la cuota empresarial, con especialidades para los contratos a tiempo parcial, por lo que supone una de las más altas económicamente.

c) Bonificaciones para la contratación temporal

Asimismo a través de las nuevas bonificaciones se busca impulsar la contratación a tiempo parcial. Hay que partir del dato de que en España la tasa de utilización de este tipo de contrato es inferior a la media europea. No obstante, en principio, esta tipología no tiene que ser calificada de negativa, ya que, por ejemplo, es útil para estimular la conciliación de la vida familiar y laboral. Quizás la mala reputación que sufre en España se deba a que normalmente no es una opción del trabajador, que prefiere reducir la jornada, sino una imposición del funcionamiento del mercado.

En concreto, la bonificación empresarial es aplicable a las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social , por contingencias comunes, que consiste en un 30 por ciento más que la jornada pactada, sin que en ningún caso pueda superar el 100%. En todo caso, la medida sólo es accesible durante el año 2009 .

1.2. Medidas destinadas a los empresarios de mantenimiento del empleo

En este ámbito, se residencian los incentivos tendentes a la promoción del alargamiento de la vida activa más allá de la edad pensionable, dada la necesidad de rebajar los costes prestacionales que representa la jubilación de un gran número de trabajadores. Además de las medidas tradicionales, que ya fueron objeto de otro artículo en esta revista, se han añadido en las últimas dos leyes de presupuestos (para 2008 y 2009) reducciones de un 40% de la cuota empresarial en cotizaciones por contingencias comunes , salvo para Incapacidad Temporal, destinadas a los trabajadores mayores de 59 años con más de 4 antigüedad en la empresa, que enlazan directamente con las concedidas a partir de los 60 años que concluyen en el 100% de la reducción cuando se alcanzan los 65.

Además, en el ámbito de las acciones de mantenimiento del empleo, hay que mencionar a las bonificaciones para mejorar el tratamiento de los EREs , incluidas en el RD- Ley 2/2009. Su objeto principal es favorecer la regulación temporal de empleo frente a la extinción de los contratos, en aquellos supuestos que se proceda, por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción, a reorganizaciones que se hagan con la finalidad de garantizar la continuidad de la empresa y de los puestos de trabajo.

Los beneficiarios son los trabajadores afectados por ERE de suspensión de contratos que se hayan presentado o que se vayan a presentar entre el 1 de octubre de 2008 y el 31 de diciembre de 2009. Se trata de una bonificación de un 50% de las cuotas empresariales durante la suspensión con un máximo de 6 meses. Para beneficiarse de esta medida, la empresa se comprometerá a mantener el empleo de los trabajadores afectados durante por lo menos un año con posterioridad a la finalización de la suspensión de empleo o de la reducción de jornada. En el supuesto de incumplimiento de este deber, deberá reintegrar el importe de las cuantías reducidas. Es por este riesgo, por el cual en muchos supuestos, dada la realidad económica, las empresas prefieren no utilizar el beneficio.

1.3. Medidas destinadas a los trabajadores: la formación para el empleo a lo largo de toda la vida laboral

Las importantes transformaciones sufridas por el mercado laboral (fomentadas por los cambios en el sistema productivo, la globalización económica, la utilización de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación en los sistemas de producción y las actuales formas de organización del trabajo) han provocado la necesidad de que los trabajadores deban adaptarse continuamente a sus empleos. Una de las herramientas más adecuada para conseguir esta finalidad es la mejora continúa del nivel de formación y cualificación.

En todo caso, la importancia de estas políticas de formación viene avalada tanto por la Unión Europea , como por la propia Constitución Española que recoge el derecho de los trabajadores a la formación en el art. 40.2 .

Hay que destacar dentro de esta materia dos facetas. En primer lugar, están las incluidas como políticas generales de fomento del empleo que se orientan tanto a trabajadores desempleados como en activo. En este ámbito se incluye en la actualidad el Plan Extraordinario de Medidas de Orientación, Formación Profesional e Inserción Laboral , cuyo objetivo fundamental es hacer frente al repunte del volumen de desempleados a través de estas medidas. A demás, están las políticas dirigidas a la inserción de los jóvenes, acciones éstas que se realizan a través de las Escuelas Talleres y las Casas de Oficio.

En relación a las Escuelas Talleres y las Casas de Oficio, como breve reseña, se trata de i niciativas mixtas donde se combina la calificación profesional (formación) y la inserción laboral (empleo). Su objetivo fundamental es la inclusión de los desempleados más jóvenes, los menores de 24 años, en el mundo laboral a través de la realización de actividades relacionadas con el interés común como, por ejemplo, r ecuperación o promoción del patrimonio artístico, histórico, cultural o natural, rehabilitación de entornos urbanos o del medio ambiente o mejora de las condiciones de vida de las ciudades. A través de estos empleos se pretende que puedan posteriormente, después de recibir una formación teórica y práctica, acceder al mercado de trabajo.

Dejando a un lado estas políticas, es importante hacer una somera refencia a las políticas de formación para el empleo . En la actualidad es el RD 395/2007, 23 marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, quien recoge los principios fundamentales aplicables a esta materia. Su objetivo principal es impulsar y extender entre las empresas y los trabajadores, tanto ocupados como desempleados, una formación que responda a sus necesidades y contribuya al desarrollo de una economía basada en el conocimiento. Se fundamenta en el principio de universalidad, esto es, el acceso a la formación de toda la población activa, aunque se establecen líneas de actuación destinadas a colectivos especialmente sensibles (mujeres, jóvenes, discapacitados, víctimas de violencia de género, víctimas de terrorismo, mayores de 45 años, desempleados de larga duración, personas con riesgo de exclusión social, trabajadores de PYMES, y trabajadores con baja cualificación).

Dentro de las acciones fundamentales, destaca la formación para la demanda que es la dirigida a responder a las necesidades de formación de la empresa, donde se apoya especialmente a la pequeña y mediana. La principal financiación de las actividades se realiza a través del crédito concedido a la empresa por cada uno de sus trabajadores de acuerdo con las cotizaciones que se hacen por esta materia. Un elemento fundamental de la formación es su reconocimiento a través de acreditación oficial con el objeto de que el trabajador pueda demostrar su formación en todo momento.

2. Políticas pasivas de empleo

Las políticas pasivas complementan a las acciones principales llevadas a cabo por las medidas activas. Es decir, cuando fallan las segundas, actúan de forma residual las primeras. Además, hay que tener en cuenta que a diferencia de las activas, las pasivas no comparten un marco común con el resto de los países de la Unión Europea , sino que su delimitación es una cuestión que depende de las necesidades concretas de cada momento de los distintos Estados miembros. Esta matización es especialmente importante en el caso español, dado que el problema del desempleo ocupa un lugar preocupante en nuestra economía actual y no comparte las líneas de desenvolvimiento generales del resto de Europa.

2.1. Una doble vertiente: la protección económica y las medidas de inserción laboral

Como bien se conoce, el objetivo principal de la protección por desempleo es atender la situación de necesidad que se produce cuando un trabajador, con capacidad para trabajar y con intención de hacerlo, no puede prestar sus servicios en el mercado de trabajo, bien por no encontrar un puesto, bien por haber perdido el que estaba desarrollando. Así, de entre las opciones posibles, en el derecho español se ha implantado una atención orientada a la pérdida involuntaria del trabajo , lo que en ocasiones plantea cuestiones difíciles de calificar cuando la empresa y el trabajador acuerdan un presunto despido con el objeto de acceder a los beneficios.

En cuanto a su contenido, se trata de una tutela incompleta en cuanto a que sólo asegura rentas mínimas y atiende a los desempleados de forma temporal. Como todo el mundo conoce, se establece una protección en el nivel contributivo con el objeto de sustituir las rentas de trabajo perdidas, cuyo reconocimiento se encuentra supeditado a una cotización mínima previa del demandante. Completando la acción de este beneficio, se encuentra la atención asistencial, que consiste en una prestación económica que se concede de acuerdo con la situación real de necesidad del desempleado, que no tiene acceso al ámbito contributivo o que ya ha agotado éste y se encuentra en ciertos supuestos. En todo caso, su acceso está supeditado a la demostración de la carencia de rentas. Por último, complementa este amparo la existencia de las Rentas Activas de Inserción, cuyo o bjetivo principal es el fomento de la integración laboral de los desempleados de larga duración a través de la concesión de unos ingresos mínimos.

Todas estas medidas de corte económico se combinan con otras cuyo objetivo es el fomento de la inserción laboral de los trabajadores . Dicho en otras palabras, se completa con acciones que tratan de estimular las actitudes dinámicas de los desempleados para conseguir su integración en el mercado laboral. Realmente, como se puede observar, se traslada el punto de equilibrio de la política pasiva desde la protección económica a la necesidad de promover el reinicio de la actividad del trabajador lo antes posible. Obviamente el punto de apoyo se encuentra en la idea de que la concesión de la prestación económica es sólo temporal y complementaria a las políticas activas.

Como se conoce, estas medidas de inserción parten de la suscripción del compromiso de actividad dirigido al incentivo de la búsqueda activa de empleo, de la obligación de aceptar colocación adecuada de acuerdo con los elementos establecidos legalmente y en la necesaria participación en acciones específicas de motivación, información, orientación, formación, reconversión o inserción profesional para incrementar su ocupabilidad.

2.2. El programa de Renta Activa de Inserción: una importante solución en tiempos de desempleo

Este Programa se ordena en la actualidad de forma permanente desde 2006. Su objetivo principal es la búsqueda de la integración laboral de los desempleados de larga duración . Entre sus acciones se incluyen políticas activas de empleo y una prestación económica , vinculada estrechamente a la realización de las primeras. Las principales actividades son de corte formativo y de apoyo a la búsqueda activa de empleo. El pago de la ayuda económica se presta desde el ámbito estatal, mientras que las actividades de inserción laboral son gestionadas por las Comunidades Autónomas.

Este beneficio se orienta a la protección de los desempleados maduros y de larga duración. Así, se reconoce a los mayores de 45 años, quienes deben llevar inscritos en la Oficina de Empleo, al menos, 12 meses. Además, se les exige que no sean beneficiarios de prestación, subsidio de desempleo o renta agraria, que carezcan de rentas suficientes (inferiores al 75% SMI), así como que no hayan participado con anterioridad en este programa. No obstante, en algunos supuestos, pueden acceder los menores de 45 años. En concreto, podrán ser beneficiarios los discapacitados con un grado superior al 33%, los trabajadores emigrantes retornados del extranjero en los 12 meses anteriores, los beneficiarios de pensión no contributiva de incapacidad, así como las víctimas de violencia de género. Por lo tanto, los menores de la edad señalada sólo podrán acceder al beneficio, cuando se incluyan en uno de los colectivos especialmente sensible.

En cuanto a la cuantía de la prestación económica, es similar a la general concedida en el subsidio asistencial por desempleo, esto es, el 80% IPREM mensual vigente. La duración del programa es de 11 meses, tiempo durante el cual se le asigna un tutor, se le elabora un itinerario de inserción personalizado y se le trata de promocionar su participación en procesos de selección. Además, pasado un tiempo, se le incluye en planes formativos que impulsen su inserción laboral.

2.3. La capitalización de la prestación económica: una importante política de autoempleo

Hasta la última modificación, era posible capitalizar la prestación por desempleo a la que se tuviese derecho con un límite del 40% del total, es decir, se podía percibir el beneficio en un único pago siempre que se justificase dicha opción a través de una inversión necesaria para el inicio de una actividad. El R.D. 1975/2008, de 28 de noviembre, sobre medidas urgentes a adoptar en materia económica, fiscal, de empleo y de acceso a la vivienda, dispone la ampliación de este porcentaje hasta un 60%, cuestión que de nuevo recoge la Disposición Adicional 65ª de la Ley de presupuestos de 2009 en forma de mandato al gobierno. Hay que poner de manifiesto que, en todo caso, el l ímite señalado no es aplicable a los trabajadores con discapacidad en grado igual o superior al 33%. Además, la norma añade que el resto del importe de la prestación puede emplearse en la financiación del abono de las cuotas de la Seguridad Social durante el desarrollo de dicha actividad como autónomo para lo cual será preciso que se solicite ambos beneficios simultáneamente.

Como puede observarse, esta medida se hace con el objeto de fomentar que los trabajadores desempleados se conviertan en trabajadores autónomos. Dicho en otros términos, se busca la promoción del trabajo autónomo , que ya se recoge en su Ley 20/2007, como un principio fundamental y que ahora en la nueva coyuntura económica puede ser una medida con cierta eficacia para reducir el desempleo.

En los últimos tiempos también ha aparecido otra normativa sobre la capitalización de la prestación contributiva de desempleo. El RD 4/2008, 19 septiembre, reconoce la posibilidad de que los extranjeros no comunitarios que retornen voluntariamente a su país de origen puedan recibir el pago anticipado y acumulado del subsidio por desempleo. La cuantía será equivalente a la prestación que tengan derecho según sus cotizaciones.

Los requisitos para acceder al beneficio es abandonar España en los 30 días siguientes a la percepción del primer pago y no retornar en los 3 años siguientes. Si bien es verdad que se reconoce, que pasado este período, tendrán preferencia para incorporarse al contingente de trabajadores extranjeros que en su momento se aprobase.

La forma de pago de la prestación, de acuerdo con lo establecido por el RD 1800/2008, 11 noviembre, será el abono del 40% de la cuantía en España, mientras que el resto se percibirá en su país de origen, pasados 30 días del primer pago y antes de 90 días a contar desde ese momento, a través de represtación diplomática o consular y siempre previa entrega de su tarjeta de identidad. Como es fácil deducir, esta medida igualmente a la anterior busca reducir la tasa de desempleo a través de la promoción de el retorno a su lugar de origen de un grupo de trabajadores desempleados.

2.4. Otras medidas contra el desempleo introducidas por el RD- Ley 2/2009

Para finalizar se van a apuntar muy someramente otras actuaciones que ha incluido la normativa en los últimos tiempos en el ámbito de las políticas pasivas de desempleo que, aunque menos importantes en volumen, se entiende de interés al menos mencionarlas.

a) L a solicitud agrupada de prestaciones

Se ha incluido como novedad la posibilidad de solicitar de forma agrupada la protección de desempleo, tanto respecto a la prestación contributiva como al subsidio asistencial, en ciertos supuestos. En concreto, se contempla esta posibilidad en los casos de trabajadores fijos discontinuos y de empleados que tengan reducida su jornada ordinaria de trabajo o su relación laboral sea extinguida por expediente de regulación de empleo. No obstante, se aplica siempre y cuando estos sujetos tengan en el mismo mes diversos períodos de actividad/inactividad, o trabajen habitualmente para una misma empresa o sector de actividad con sucesivos contratos temporales dentro del mes. En cualquier caso, se les demanda la inscripción como demandantes de empleo.

Con esta modificación se está facilitando a los trabajadores, que en un mismo mes alternan actividad e inactividad, el disfrute de la protección por desempleo en los tiempos que no realizan actividad laboral. Se les posibilita que con una única solicitud puedan cubrir varios períodos en los que tendrán derecho a las prestaciones. De este modo, se está tratando de proteger a un grupo de trabajadores especialmente sensibles dada la naturaleza de su actividad laboral.

b). La eliminación del período de espera para acceder al subsidio por desempleo

Actualmente la normativa vigente exige para acceder al subsidio del nivel asistencial un mes de espera en ciertos supuestos. Como es fácil deducir, esta situación genera períodos de desprotección que, en los momentos actuales, cobran especial significación. En concreto, se demanda la condición a quienes agotan la prestación por desempleo de nivel contributivo, a los emigrantes retornados, a los liberados de prisión, a los declarados capaces tras la revisión de su invalidez y a los mayores de 52 años.

Con el objeto de agilizar el reconocimiento del subsidio asistencial por desempleo, se ha eliminado durante el año 2009 este requisito de espera para ser beneficiario del mismo en los supuestos descritos. Parece que sería conveniente que desapareciera permanentemente, ya que quienes se encuentran en las situaciones mencionadas, son ciudadanos en condiciones muy especiales que pueden convertir el período de tiempo señalado en un momento de gran indefensión económica.

c) La autorización para que los trabajadores que hayan perdido su empleo como consecuencia de un ERE puedan, posteriormente, trabajar sin perder sus beneficios

Con el fin de impulsar la actividad económica y promover la mejora de las condiciones de los trabajadores que sean objeto de planes de prejubilación , se permite la compatibilidad entre un trabajo futuro y el mantenimiento de los convenios con la seguridad social de quienes pierdan su empleo como consecuencia de un ERE.